深化国资国企改革⑨完善管理监督体制机制的十个举措

摘要： ...

【编者按】

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），明确了“推动国有资本和国有企业做强做优做大,增强核心功能,提高核心竞争力”的目标，并就全面落实深化国资国企改革部署了相应的重点任务。上海国有资本运营研究院就全会《决定》中关于深化国资国企改革的相关内容进行深入的解读。本文是系列解读第九篇。  

国资监管体系在不断深化改革中已经取得了显著成就，但同样面临着一些挑战和问题需要解决。

一是政企不分、政资不分的问题依然存在，这可能导致监管中的越位、缺位、错位。二是国有资产监督机制尚不完善，国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业中仍然比较突出。三是国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率需要提高。四是在履行出资人职责和监管职责时，存在界限模糊的问题，导致监管角色过于凸显，而战略指导和服务质量尚待进一步提升。

在新的现代化进程和全球百年变局背景下，国有经济在支持中国式现代化方面，尤其是在科技创新、产业引领和安全保障等战略领域，还需进一步强化和发挥。党的二十届三中全会指出，“深化国资国企改革，完善管理监督体制机制，增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力”。

因此，如何进一步提升国资监管能力和水平？值得深入分析。

图1 完善管理监督体制机制路径   资料来源：上海国资院自制

国资国企监管体系正面临转型升级的关键时期。中国特色国有资产监管，不仅要服务于国家重大发展战略，确保国资国企在关键领域发挥核心作用，还要在“放得活”与“管得住”之间找到平衡，释放企业活力的同时，确保国有资产的安全和增值。

一方面是充分释放国有企业活力，持续深化政企分开、政资分开，尊重和维护国有企业的法人财产权和经营自主权，确保国有企业能够灵活高效地运作，同时激发企业的创新创造潜能。另一方面要落实国有资本保值增值的监督责任，把该管的坚决管住，利用信息化和智能化手段，通过建立监测预警、风险报告、穿透监管、责任追究等机制，确保企业合法合规经营，有效预防和控制风险，坚决防止国有资产流失。

下一步，需要从增强战略协同、强化四化监管和完善现代公司治理三个方面重点推进，提升国资监管能力和水平。 

一、增强各类监督力量协同，强化监督合力

一是增强各有关管理部门战略协同，加强政策协调和信息共享。除了国资委、财政部以及各行政事业单位作为国有企业的出资方外，国有企业在发展过程中还需与发改委、财政部、人社局、工信部等多个政府部门进行沟通协调。因此，要在宏观层面上加强政策的协调一致性，确保各部门政策相互支持、形成合力。同时，通过建立有效的信息共享机制，促进关键信息在各部门间的流通，以便于更好地形成统一的战略规划和决策，减少资源浪费和重复工作，提高对市场变化的响应速度，从而为国资国企的稳定发展和风险防范提供坚实的政策支持和资源保障。

二是深化人大监督职能，推动实现国有资产安全增值增效。国有资产报告制度施行6年来，不仅提高了国有资产管理的公开透明度，还增强了国有资产管理的公信力，对于巩固和发展中国特色社会主义基本经济制度、管好人民共同财富具有重要意义。下一步，要基于人大监督国有资产的功能定位构建差异化监督评价体系，重点关注国有企业的主责主业经营能力、核心竞争能力、风险控制能力等，以契合国企功能定位而更精确地衡量和提升国有资产的管理与运营水平。同时提升人大监督评价的执行效果和影响范围，构建内部通报、社会公布、问题整改和责任追究等机制，以实现“监督评价—结果应用—持续监督”的监督体系。

三是推进经营性国有资产集中统一监管，提升国资监管效率。国有资产监督管理因其自然垄断特性，需遵循统一的制度规范和工作体系。在主体层面，应整合党政机关、政府部门和主办单位等多方资源，通过党委和政府主要领导负责的领导小组，协同相关部门处理重大监管问题，明确监管权责，营造有利于集中监管的环境。在实施层面，要利用两类公司的优势，强化前期管理，进行市场、财务和法律等多方面的深入分析，并严格执行资产评估等必要程序。在制度层面，依据“1+N”政策体系和国企改革三年行动的相关要求，持续推进政企、政资分离。在模式层面，对于金融、文化等特殊行业的企业，探索适合其特点的监管模式，例如除了按股权比例派遣董事，还可以考虑派遣总法律顾问、财务总监、风险总监等关键职位，以促进企业管理体系和管理能力的提升。 

二、深化专责机构四化监管，发挥监管优势

一是深化专业化监管，加强国资监管科学性、有效性。要立足国资委的职能定位，加强战略规划、资本运作和综合改革等核心职能，创新监管手段。要不断完善规划投资、预算管理、绩效考核、薪酬分配、资本运营和收益管理等关键制度。通过强化公司章程的管理和规范董事会的运作，以及委派合格的股东代表，确保国资委的职能得到有效执行。此外，还应加强国资监管团队的能力建设，定期开展业务培训，加强关键岗位的实践锻炼和人才交流，培养一支忠诚、廉洁、有担当的国资监管专业人才队伍。

二是深化体系化监管，提升国资监管的全面性、系统性。要构建起中央、省、市三级国有资产监督管理机构的联动工作机制，确保地方经营性国有资产的集中统一监管体系基本建立，并将省级层面的大部分党政机关和事业单位所属企业的国有资本纳入监管体系之中。同时，要优化出资人监督体系，积极构建外部监督联动机制，推动出资人监督和纪检监察、巡视、审计、财会、社会监督等各类监督贯通协同，实现出资人监督与纪检监察监督、巡视监督、审计监督等多种形式监督的有效衔接。完善国有资产的监督问责机制，加强制度和规定的约束力，强化责任追究的“兜底”功能，确保国有资产监督“长牙带电”，进一步夯实国有资产安全防线，防止国有资产流失。

三是深化法制化监管，突出国资监管的合法性、合规性。要强化规章制度和规范性文件的制定、审查以及管理工作，致力于提高文件的质量和效力，构建一个更加完善、规范和高效的国有资产监管体系。通过企业的法人治理结构来实施监管职能，包括加强董事会的建设，确保董事会职权的落实，并监督其职责的执行。同时，还应推进合规管理工作的深化，鼓励企业完善自身的管理体系，明确岗位职责，优化运行机制。加强依法合规经营，特别是在关键领域的法律风险防范和应对措施，确保国有资产和国有企业的稳定和长远发展。

四是深化高效化监管，促进国资监管的数字化、智能化。围绕国资监管主责主业建设全国国资国企在线监管系统，要建立省、市、县三级数据贯通的运行机制并有效运行，强化与各级企业、不同职能部门和业务条线的合作、联动和协同，确保责任的全面整合。建立信息交流的渠道，通过线上平台实现领导的全面监控、单位间的协商、部门的审批和进展的报告等监管职能，打造一个集成化、高效协同的工作机制。同时，根据国家关于加强数字化和智能化监管的要求，完成包括大额资金动态监控、国企改革、产权管理、投资管理和财务监管在内的信息系统建设，全面建成国资监管大数据中心，推进国资监管数据统一采集、汇聚和存储管理，通过开发“国资大屏”、“一企一屏”等智能监管平台，实现国资监管的数字化和智能化。 

三、完善特色现代公司治理，释放企业活力

一是完善国有资本授权经营体系，提升企业市场竞争力。要围绕现代公司治理制度，通过修订公司章程来明确授权的界限和内容，包括赋予管理层在选拔人才、投资融资决策、资产处置、业务发展方向调整等方面的决策权，以及对子公司进行合并、分立、解散、破产、重组，以及实施中长期激励计划的权力。根据现代企业治理的原则，国有资产监督管理机构应仅保留对重大事项的决策权、资产收益权和知情权，而将董事会的其他职权全部下放给企业董事会，确保董事会能够独立行使经营决策权。同时，在授权和公司治理的框架下，要根据不同企业的职能定位实施分类监管，包括战略规划的制定、资本运作的方式、人才选拔机制、以及经营业绩的考核等方面，确保在市场竞争中更加灵活和高效。

二是强化董事会规范运行，提升董事会建设质量。从严执行董事会和董事考核管理，密切监控董事会的运作状况和董事的履职表现，督促履职尽责，进而推动董事会定战略、作决策、防风险的经营决策作用不断强化，提升董事会在企业经营决策中的核心作用。同时，要制定一套客观、透明的评价体系，包括对董事的专业知识、决策能力、风险管理、以及对公司战略贡献等，确保外部董事的绩效评估公正、全面。设计合理有效的激励约束机制，通过股权激励、绩效奖金等方式激发外部董事的积极性和创造性，使他们的个人利益与公司的长远发展目标相一致，通过对失职行为的惩罚措施等，确保外部董事在履职过程中能够遵守法律法规和公司章程，维护企业及股东的利益。

三是推动国有企业真正按市场化机制运营，激发企业发展活力。要深入实施经理层成员任期制和契约化管理，明确任期目标和契约条款，任期经营业绩的考核应当着重于价值创造、长远发展战略的实施以及风险管理等方面。在制定契约时，清晰界定业绩成果与薪酬分配之间的直接联系，摒弃以往事后核算的方式，鼓励管理层积极投身于工作，以实际行动和成果来证明自身价值。健全更加精细化、标准化和高效的薪酬分配体系，包括深化对工资决策机制的改革，确保对企业各级管理人员的薪酬、奖金和补贴进行合理设定和严格控制。

（执笔人：上海国有资本运营研究院研究中心博士后郑旭）