农业农村部副部长吴宏耀：巩固和完善农村基本经营制度

摘要： ...

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村基本经营制度。习近平总书记多次强调，“农村基本经营制度是党的农村政策的基石。坚持党的农村政策，首要的就是坚持农村基本经营制度”。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对巩固和完善农村基本经营制度作出重大部署。我们要认真学习贯彻习近平总书记重要指示精神，深入贯彻落实党的二十届三中全会精神，进一步全面深化农村改革，坚持守正创新、先立后破，推动农村基本经营制度巩固和完善，为推进乡村全面振兴、加快建设农业强国增动力、添活力。

坚持农村基本经营制度不动摇

农村基本经营制度是党领导农民在实践中探索形成的，这是农村改革最重要的成果。实践证明，农村基本经营制度符合国情农情，兼顾了效率和公平，能适应不同发展水平的生产方式，必须长期坚持并不断完善。

农村基本经营制度解放和发展了农村社会生产力。小岗村“大包干”拉开农村改革序幕。1982年至1986年，党中央连续出台五个一号文件，对家庭联产承包责任制予以认可、推广，并在政策上进行细化和完善。到1986年初，全国99.6%的农户实行家庭承包经营。1991年党的十三届八中全会明确提出，把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。1998年党的十五届三中全会将农村基本经营制度的表述正式确定为“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。生产关系的变革空前激发了农民生产积极性，通过实行农村基本经营制度，农业综合生产能力大幅提升，粮食产量不断跃上新台阶，2023年达到13908.2亿斤，连续9年稳定在1.3万亿斤以上，棉油糖、肉蛋奶、果菜鱼等重要农产品供给充足，历史性地解决了吃饭问题，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

坚持农村基本经营制度有实实在在的政策要求。坚持农村基本经营制度，不是一句空口号，具体讲，有三个方面要求。一是坚持农村土地农民集体所有。这是坚持农村基本经营制度的“魂”。农村土地属于农民集体所有，是农村最大的制度。农村基本经营制度是农村土地集体所有制的实现形式，农村土地集体所有权是土地承包经营权的基础和本位。坚持农村基本经营制度，就是要坚持农村土地集体所有。二是坚持家庭经营基础性地位。家庭经营在农业生产经营中居于基础性地位，集中体现在农民家庭是集体土地承包经营的法定主体。农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。农民家庭承包的土地，可以由农民家庭经营，也可以通过流转经营权由其他经营主体经营，但不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。这是农民土地承包经营权的根本，也是农村基本经营制度的根本。三是坚持稳定土地承包关系。现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，这是维护农民土地承包经营权的关键。任何组织和个人都不得剥夺和非法限制农民承包土地的权利。要以不变应万变，以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系的不变，来应对土地经营权流转、农业经营方式的多样化，使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。

“三权分置”展现了农村基本经营制度持久活力。改革之初，为调动农民生产积极性，实行土地所有权与承包经营权分置。现在，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益，有利于提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代化农业发展。要持续深化承包地“三权分置”改革，坚持集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，不断丰富“三权”的有效实现形式，使农村基本经营制度始终充满活力。

保持土地承包关系稳定

自实行家庭承包经营以来，党中央一直坚持稳定农村土地承包关系的方针政策，健全相关制度体系。

稳定承包关系并保持长久不变。2008年党的十七届三中全会提出，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。2019年中共中央、国务院出台《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》。保持土地承包关系稳定并长久不变，就是要保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变，保持农户承包地稳定。“长久不变”给农民吃上了长效“定心丸”，为巩固农村基本经营制度奠定了更为坚实的基础。

不断延长承包期限。1984年中央一号文件提出土地承包期一般应在15年以上。1993年党中央又提出，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。2017年党的十九大报告明确，第二轮土地承包到期后再延长30年。习近平总书记指出，明确再延长土地承包期30年，从农村改革之初的第一轮土地承包算起，土地承包关系将保持稳定长达75年，既体现长久不变的政策要求，又在时间节点上同实现第二个百年奋斗目标相契合。可见，在迈向全面建成社会主义现代化强国的整个进程中，我们都要坚持农村基本经营制度。

有序推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点。自2020年以来，第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作由点及面，有序推进，试点范围覆盖整村、整乡、整县。今年，在安徽、湖南和广西3省（区）启动实施整省试点。总的要求是坚持延包原则，确保承包关系总体顺延，绝大多数农户原有承包地继续保持稳定，不能推倒重来、打乱重分。同时，在二轮延包试点中，要切实加强农村土地承包权益保护，妥善解决突出矛盾。各地要加强组织领导，落实工作责任，确保二轮延包平稳过渡，保持农村社会稳定安宁。

引导农村土地经营权有序流转

随着工业化、城镇化加快推进，农村劳动力大量转移，农户承包土地的经营权流转成为必然趋势。截至2022年底，全国家庭承包耕地土地经营权流转总面积5.76亿亩，占家庭承包耕地面积的36.73%。

把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度。推动土地经营权有序流转，是一个长期过程，要保持历史耐心，不可操之过急。把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。坚持依法自愿有偿原则，不得依靠行政手段强行推动土地流转，严禁通过下指标定任务或将流转面积、流转比例纳入绩效考核和政策奖励等方式推动土地流转，不得推动整村整组等流转土地。切实整改借高标准农田建设等名义违法违规流转土地问题，不得将土地集中连片流转作为开展高标准农田建设的前置条件。

建立健全土地流转监管机制。加强社会投资主体流转土地经营权全过程监管，完善风险防范制度，严禁违法违规建设“大棚房”、别墅等。加强土地经营权流转及合同管理，建立健全流转监测制度，及时核实处置风险。推进县乡村土地流转服务体系建设，强化流转土地用途监管。完善农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，健全纠纷调处机制，保障流转双方合法权益。

推进农村产权流转交易市场建设。坚持试点探索与整体推进相促进，健全农村产权流转交易体系。分步骤、分品种健全完善交易流程和规则。强化监督管理，完善工作制度，确保农村产权流转交易规范健康运行。充分发挥农村产权流转交易市场的价格发现等功能，完善土地经营权流转价格形成机制。

完善农业经营体系

创新现代农业经营方式，培育新型农业经营主体，因地制宜发展土地流转型和服务带动型等多种形式适度规模经营，对于带动农民就业增收、增强农业农村发展新动能具有重要意义。

发展多种形式农业经营。家家包地、户户务农，是农村基本经营制度的基本实现形式。家庭承包、专业大户经营，家庭承包、家庭农场经营，家庭承包、集体经营，家庭承包、合作经营，家庭承包、企业经营，是农村基本经营制度新的实现形式。从各地实践看，各种经营主体、各种经营形式，各有特色、各具优势，要让农民自主选择他们满意的经营形式。要坚持家庭承包经营为基础，加快形成以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

突出抓好家庭农场和农民合作社发展。家庭农场和农民合作社是新型农业经营主体的主力军，要突出抓好这两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵。截至2024年5月底，我国有家庭农场约400万家、合作社近220万家。要推进新型农业经营主体提质增效，支持有条件的小农户成长为家庭农场，引导以家庭农场为基础组建农民合作社，鼓励农民合作社根据发展需要办企业。要推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩，培育一批制度健全、联农带农紧密的新型农业经营主体，发挥其对小农户的辐射带动作用。

健全便捷高效的农业社会化服务体系。要积极培育多元化社会服务组织，重点围绕粮食和重要农产品生产，支持服务主体聚焦小农户和农业生产关键薄弱环节，开展代耕代种、代管代收、代储代销、技术集成等服务，以服务过程的现代化实现农业现代化。探索建设多种类型的区域性农业社会化服务综合服务平台，健全农业社会化服务标准体系，提升服务规范化水平。

促进小农户和现代农业有机衔接。大国小农是基本国情农情。我国不可能在短期内通过流转土地搞大规模集中经营，也不可能走一些国家高投入高成本、家家户户设施装备小而全的路子。要大力发展新型农业经营主体和农业社会化服务组织，将先进适用的品种、技术、装备和组织形式等现代生产要素有效导入小农户生产，帮助小农户解决一家一户干不了、干不好、干起来不划算的事，推动小农户走上现代农业发展轨道。

发展新型农村集体经济

深化农村集体产权制度改革，推动新型农村集体经济健康发展，是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求，是引领农民实现共同富裕的重要途径。要推动新型农村集体经济健康发展，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益。

探索农村集体经济发展路径。因地制宜探索资源发包、物业出租、居间服务、经营性财产参股等多样化发展途径。传统农区的大多数村庄在坚持土地家庭承包经营的基础上，可挖掘未承包到户的“四荒地”、机动地等土地资源，通过资源发包增加村集体收入。城中村、城郊村等城镇化水平较高的村庄，可发挥区位优势，通过厂房、商铺租赁等发展物业经济。农业主产区村庄可围绕拓展农业多种功能、挖掘乡村多元价值，发挥组织协调和服务功能，积极参与农业社会化服务、劳务介绍等增加服务收入。经营管理能力较强的村庄，在坚守底线红线基础上，可通过经营性财产参股的方式，从事农产品加工、乡村旅游等增加分红收入。

创新农村集体经济运营机制。支持有条件的村集体通过成立农民专业合作社等方式，为成员提供产前、产中、产后的农资、技术、信息、流通等生产生活服务。有条件的村集体可以在风险可控的前提下，探索以经营性财产入股、租赁等开展多种形式的联合与合作，实现集体经济组织与社会投资优势互补、联动共赢。对具有地域相邻、资源互补、产业相似等条件的村，探索村级集体经济跨地域联动发展，实现村集体间共同运营产业、共享发展红利。

严控农村集体经济经营风险。促进农村集体经济稳健发展，要健全农村集体经济组织法人治理机制，保障农民对集体经济发展的知情权、决策权、监督权等。盘活哪些集体资源、发展哪些产业、采取何种方式发展，要让农民说了算，真正让农民成为集体经济发展的参与者。不得行政推动发展集体经济，不得下指标定任务，不得把发展集体经济作为考核内容。农村集体经济组织在制定章程、建立制度时，应明确设立公司、对外投资等重大事项要依法履行相关程序。落实农村集体经济组织法要求，加快形成上下贯通、覆盖全面的农村集体资产监督管理服务体系。健全完善全国农村集体资产监督管理平台功能，加强预警监测和大数据成果分析运用，不断提升监管信息化水平。

（作者系农业农村部党组成员、副部长）