一揽子增量财政政策超预期，规模或在5万亿元以上

记者 王珍

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市场期待已久的一揽子增量财政政策终于落地了，主要内容包括拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，发行特别国债补充国有大型商业银行核心一级资本，叠加运用专项债、专项资金、税收政策等工具推动房地产市场止跌回稳，以及加大对重点群体的支持保障力度。

除这四项政策外，财政部部长蓝佛安表示，还有其他政策工具也正在研究中，比如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。

界面新闻采访的分析师认为，保守估计，本次一揽子增量财政政策规模或在5万亿元以上，重点是化债和基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转），加上此前央行发布的一揽子增量货币政策，将共同推动中国经济回升向好，为今明两年实现较快增长提供支撑。

银河证券宏观经济研究员聂天奇对界面新闻表示，本次会议政策方向虽是“意料之中”，但提及多项具体内容和官方表态实属“预期之外”，如果算上弥补财政预算收支缺口，相关政策涉及工具体量至少在5万亿元以上。

广开首席产业研究院研究员刘涛表示，包括调整预算在内，此次财政政策刺激规模约为5万亿-6万亿元，但其中一部分不一定能在今年第四季度落地，可能要到2025年。

分析师指出，由于预算调整需经全国人大常委会审批，因此对于具体的政策体量，仍需密切关注10月或11月召开的十四届全国人大常委会第十二次会议的相关议程。

化债规模或达3万亿元

财政部部长蓝佛安在今天的发布会上说，为了缓解地方政府的化债压力，除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险。

蓝佛安没有透露具体的置换金额，但他提到，2023年安排了超过2.2万亿元地方政府债券额度，支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款；今年以来已安排了1.2万亿元。

他强调，“这项即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施，这无疑是一场政策及时雨，将大大减轻地方化债压力，可以腾出更多的资源发展经济，提振经营主体信心，巩固基层‘三保’。”

分析师认为，“力度最大”意味着规模至少要超过2万亿元，可能达到3万亿元甚至以上。

东方金诚首席宏观分析师王青指出，今年地方政府债务限额将从当前的46.79万亿元较大幅度上调，额度上调后，将在四季度发行较大规模的地方政府特殊再融资债券，用于置换地方政府存量隐性债务，估计规模有可能达到2万亿-3万亿元左右。

刘涛也表示，置换地方政府存量隐性债务规模可能在2万亿-3万亿元，重点是支持12个债务负担较重的省份化债。

“地方政府隐性债务规模一般认为是30万亿-50万亿元，如果全要靠中央政府置换是不可能的。这个有点类似于引导基金的性质，中央置换一部分最急需的，剩下还是要靠地方政府未来自己发债来置换。在区域使用上，主要是优先支持12个高负债省份。”刘涛说。

据蓝佛安透露，截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%，债务风险可控。

粤开证券首席经济学家罗志恒指出，增加债务限额置换地方政府存量隐性债务意义重大：一是实现部分隐性债务显性化，使债务更加公开透明；二是用利率更低、周期更长的政府债券置换举债成本高、周期短的隐性债务，可以降低风险；三是减轻地方政府化债压力，使其能腾出更多财力和精力用于发展经济和提供公共服务；四是有利于地方政府更好落实减税降费，改善营商环境。

补充国有大行核心一级资本

蓝佛安表示，财政部将发行特别国债，支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升这些银行抵御风险和信贷投放能力，更好地服务实体经济发展。目前这项工作已经启动。

截至6月末，建设银行、工商银行、中国银行、农业银行、交通银行、邮储银行这六大行的核心一级资本充足率分别为14.01%、13.84%、12.03%、11.13%、10.3%、9.28%。根据全球系统重要性银行的要求，四大行、交通银行、邮储银行的核心一级资本充足率底线分别为9.0%、8.5%、8.0%。

分析师指出，虽然目前国有大行核心一级资本充足率都超过监管要求，但由于净息差下行，银行利润承压，通过留存收益进行资本补充的能力受限。而在稳增长政策全面发力的背景下，未来银行信贷投放的规模将会显著加大。由此，通过发行特别国债补充大行核心一级资本，既能够增强大行经营稳健性，也能提升其对实体经济的信贷支持能力。

刘涛预计，此项政策规模或在5000亿元左右。

王青认为，规模有可能达到1万亿元左右。“四季度新增人民币贷款将扭转此前较大幅度同比少增状态，恢复同比多增。这是当前稳增长的一个重要发力点。”他说。

另外，王青指出，置换地方存量隐性债务和发行特别国债补充大行资本金这两项政策意味着四季度政府债券发行规模将显著上升。考虑到政府债券主要由银行购买，因此下一步监管层将较大规模补充银行流动性。这也是9月24日央行宣布“在今年年内还将视市场流动性的状况，可能择机进一步下调存款准备金率0.25-0.5个百分点”的重要原因。预计四季度央行将降准0.5个百分点，向银行体系释放资金约1万亿元。

推动房地产市场止跌回稳

针对房地产市场，财政部提出叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具。

具体来看，包括四个措施：一是允许专项债券用于土地储备，缓解地方政府和房企现金流压力；二是使用部分专项债资金收购存量商品房；三是用好保障性安居工程补助资金，之前主要是用于新建保障房，未来将更多用于支持消化存量房；四是抓紧研究明确与取消普通住宅和非普通住宅标准相衔接的增值税、土地增值税政策。

王青指出，专项债资金可以用来回购房企闲置土地，以及用于收购存量商品房用作保障房。前者已经国家发改委新闻发布会宣布，后者是本次新闻发布会最新公布的内容。这两个措施将在一定程度上缓解房企资金压力，推动房地产市场较快恢复供需平衡。考虑到今年3.9万亿元的新增专项债中，有3.12万亿元要用到项目建设上，其他还需要补充中小银行资本等，预计年内用于这两项支出的规模不大，估计在2000亿元以内。但2025年专项债资金用于回购房企闲置土地及收购存量商品房用作保障房的规模有望显著扩大。

他还表示，取消普通住宅和非普通住宅标准相衔接的增值税、土地增值税政策，这意味着将取消普通住宅和非普通住宅标准全面落地，对房地产交易环节实施减税，旨在活跃楼市。后期涉房税收还有进一步优化空间。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉指出，取消普通住宅和非普通住宅标准，将给换房需求、改善型需求降低交易成本。土地增值税预计将取消预缴，而直接转到竣工验收后的清算环节，这将给开发商节约土地价款1%-3%的税负。除此以外，未来可能还有降低或减免二手房交易契税、增值税、个税等税收政策。

弥补预算缺口至少需2万亿元

蓝佛安在发布会上指出，预计今年全国一般公共预算收入增速不及预期，但财政有足够的韧劲，通过采取综合性措施，可以实现收支平衡，完成全年预算目标，并重点强调“比如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间”。

根据界面新闻此前采访的分析师，今年广义财政收入（一般公共预算+政府性基金预算）缺口或在2万亿-3万亿元左右，或通过上调赤字率、发行普通国债或特别国债、使用债务结余空间和预算稳定调节基金等方式来弥补。

今年前8个月，全国一般公共预算收入同比下降2.6%，而今年财政预算草案提出的目标是增长3.3%。另外，1-8月，全国政府性基金收入同比下降21.1%，预算草案设定的年度增长目标为0.1%。

银河证券首席经济学家章俊此前对界面新闻表示，考虑到今年基层“三保”支出压力较大，年内大致需要2万亿元左右的增量财力补充。

浙商证券分析师李超认为，基于全年财政收支紧平衡的状态，中性情景下，两本账的缺口或在3万亿元。增量财政政策或采用调升赤字和增发特别国债的组合。从规模上来看，一般公共预算赤字或对应增发中央国债予以资金缺口弥补，同步或考虑增加发行超长期特别国债和增加地方政府专项债额度的形式平衡政府性基金预算。

王青也表示，从有效弥补广义财政收入缺口，保证必要的财政支出，提振经济短期增长动能出发，接下来财政政策还可能进一步增加超长期特别国债或普通国债的发行规模，重点用于促消费、扩投资。

刘涛表示，考虑到中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间，预计2024年实际赤字率或从预算报告安排的3%增至3.5%-4.0%。