三中全会关键词｜人口小县机构优化如何“稳妥推进”？

摘要： ...

【编者按】

党的二十届三中全会是在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期召开的一次十分重要的会议。全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，是指导新征程上进一步全面深化改革的纲领性文件。

继全国两会关键词、“百年共产党人精神谱系”关键词、二十大关键词、中国式现代化关键词等专栏后，2024年澎湃新闻携手上海市社会科学界联合会和上海市政治学会，开启党的二十届三中全会关键词。我们将围绕全会《决定》选取关键词，从理论与实践结合的角度进行解读。

今天的关键词是：人口小县。

县城作为我国城镇体系的重要组成部分，是连接城市、服务乡村的载体。截至2023年，我国共有397个县级市、1299个县、117个自治县。党的二十届三中全会通过的《决定》第九部分提出，稳妥推进人口小县机构优化。何谓人口小县？它带来哪些问题？如何“稳妥推进”人口小县机构优化？

何谓人口小县？

2023年，中国城市化率已经达到66.16%，县域人口分布受自然地理条件、经济社会发展、产业结构等因素影响，不同地区的县域人口数量及其治理出现较大分化，人口小县的数量不断增多。根据第七次全国人口普查和《中国人口普查分县资料—2020》数据显示，截至2020年，县域平均人口达39.9万人，208个县的常住人口超过80万，常住人口20万人以下的县546个，而常住人口10万人以下的县246个。

从地域分布看，以常住人口少于20万作为划分标准，东部地区有46个县常住人口少于20万，中部地区有70个，西部地区有389个，东北地区41个。一方面，东部地区县域人口的持续性流入，例如，义乌、昆山、慈溪、晋江在人口流入方面处于全国第一梯队。另一方面，西部地区县域人口持续性流出，形成了数量较多的人口小县，这些人口小县多数分布在胡焕庸线的西北侧地区。

除西藏和新疆两个边境省份外，四川是人口小县最为集中的地方，20万人以下县（包括县级市）有51个，包括盐边县、石棉县、天全县、汶川县、理县等。内蒙古的人口小县数量仅次于四川省，数量达50个，最少的县人数只有2万人。此外，云南、山西、陕西、甘肃、青海也是人口小县较为集中的省份。

人口小县带来哪些问题？

人口小县是多重因素合力作用的产物，除地理和历史因素外，城市化是最主要的原因。目前，人口小县并没有统一的划分标准。实践中，2020年以来，山西省将人口不足20万的县列为人口小县并进行政府机构改革试点，随后，内蒙古、青海、甘肃、安徽、湖南等省份相继推进人口小县机构改革。

虽然中国不少县域人口流动像“沙漏”一样，而机关事业单位的编制却如“磐石”般稳固。除边境地区县域的特殊情况外，大多数地区人口小县的人口虽少，但政府机构不少、政府成员不少、财政支出成本也不少。山西作为全国最早启动人口小县机构改革的省份，2019年，山西对全省人口小县进行摸底调研；2020年4月，山西临汾市浮山县和忻州市河曲县作为第一批改革试点县。以浮山县为例，2020年，这个常住人口不足10万的县，一般公共财政预算收入仅1.3亿元，在机构改革前有超过5900名财政供养人员，发放薪酬需4.6亿元，这样的现象在不少人口小县都普遍存在。

绝大多数人口小县的财政支出主要靠转移支付，普遍存在财政供养压力大，人员和机构的冗余，甚至产生人浮于事等问题。人口小县面临的治理困境是科层机构“上下对口”的产物，机构设置遵循“下级模仿上级，级级模仿中央”，毫无例外地建立相应的组织机构，以致基层单位设置了诸多门类齐全、重叠不堪的行政机构和部门。因而，推进人口小县机构改革，直接原因是降低县域的行政成本和财政负担，深层原因则是通过机构优化，提升县域治理效能，推动县域的高质量发展。

如何“稳妥推进”人口小县机构优化？

人口小县的改革及其治理创新，是全面夯实基层治理体系和治理能力现代化的重要举措，积极稳妥推进人口小县机构优化势在必行。从行政管理角度看，人口数量和地理空间构成县域治理两大基本影响因素，解决人口小县面临的治理问题，主要是通过“大部制”改革，降低行政成本和减轻财政负担，推动机构设置适应治理需求。人口小县的机构优化主要可以从三方面重点着力。

一是进行机构的缩编、合并、精简，降低行政成本。山西自2020年4月启动人口小县机构改革，将6个人口不足20万的县列入试点，分两批进行，第一批是忻州市河曲县和临汾市浮山县，第二批是太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县。该阶段这些地区主要做法是“减机构、减人员、减经费、减层级”，以降低行政成本为导向的缩编、合并、精简，构成了人口小县机构改革的主旋律。以山西省等地区为代表的人口小县机构改革，取得了阶段性改革成果，主要体现在机关事业单位编制被大幅削减，党政机构经历了数量上的精简和功能方面的整合，部分县域机构的缩编人数超千人。

二是实现机构功能的合并、整合、优化，推动高质量发展。机构的缩编、合并、精简的重心是优化政府机构职能，并推动治理功能的提升。加大了职能相近的党政机构重组整合力度，简化党政部门中间层次，精干设置内设机构，县直事业机构实行限额管理，推进编制资源下沉等，一方面，通过“大部制”改革进行机构和人员的“瘦身”，另一方面，通过机构合并整合从而优化政府治理的功能。机构整合后，部门设置更加精简，部门规模显著扩大，部门干部结构更加合理，部门力量更加集约，部门间的协调成本显著降低，县域内同类型事项推动落实效率明显提高，初步形成了简约高效的基层治理体制。

三是进一步适应以县城为重要载体的新型城镇化要求。县域治理既要考虑人口数量和经济因素，还要兼顾国防安全、民族地区发展、生态保护、文化、战略地位等因素。县的机构设置和功能优化应该因地制宜。当前，山西已经启动第三批人口小县机构改革试点，大同市左云县、朔州市右玉县、忻州市岢岚县等成为第三批改革试点县。接下来，人口小县机构优化进入新阶段，改革重心从机构、人员调整，转向提升人居环境质量，增强县城综合承载力、宜居吸引力、辐射带动力，积极探索符合人口小县实际、具有人口小县特色的城乡协调发展之路。

（作者系中共上海市委党校科学社会主义教研部副教授）