上海营商环境立足基层，街镇成“上下互动”关键点

摘要： ...

“在持续建设营商环境的过程中，我们越来越觉得基层营商环境的极端重要性。营商环境的底座在街镇基层。” 上海市发展和改革委员会（下简称“上海发改委”）副主任陈彦峰表示。

街镇基层营商环境的重要性在于两方面：首先，中小微企业“量大面广”，包括个体工商户在内的上海300多万市场经营主体中，90%以上在街镇。“市级、区级政府通常只能关注重点企业、大企业，而数量庞大的中小企业，只能由街镇基层政府关注。如果能提升他们对于营商环境的感受，上海营商环境优化就有了坚实基础。”

其次，基层是“服务经营主体的最前沿”，是营商环境建设的“最后一公里” 。基层街镇政府不仅是很多法规、政策的实际执行者，在日益复杂的城市社会，也越来越多地成为该区域管理规则的制定者。作为不可或缺且日益重要的主体，街镇“和市区应持续密切联系对话，上下协同共同推动问题的解决”。

2024年9月、10月，上海发改委以“做强街镇基层基础，打通营商环境最后一公里”为主题，组织举办了2场街镇营商环境座谈会，总共邀请了20个街镇主官和相关近10个市级部门代表，就上海街镇营商环境的难点展开交流，并向媒体开放。这一形式也是上海正式开展营商环境建设工作七年以来的首次。

基层营商环境的一个重要方面是街市商户监管和商居矛盾。12月，澎湃新闻和上海发改委联合主办了以“街市营商，多元对话”为主题的上海基层营商环境对谈会 。会上发布了澎湃研究所调研设摊、店招、餐饮治理的成果《上海街市管理商户满意度报告》 ，并公开招募、邀请了2位街镇主官代表、2位商户代表、2位居民代表和学者一同面对面座谈。座谈尾声，参会的7个上海市级部门代表也一一做了回应。

基层营商环境有哪些重要的议题？街镇主官、商户、居民等不同主体，各有什么不同的关注和诉求？基层营商环境难点在哪里？基于上述3场有关基层营商环境的会议的信息，澎湃研究所研究员从使用方（企业商户、居民）和管理方（街镇主官）不同主体的不同视角，展现各方对基层营商环境的评论和需求，并提出基层营商环境优化的关键点。

基层街市的使用者——商户和居民

商户关注：外摆、店招、街区更新及街镇沟通渠道

在12月的“街市营商，多元对话”对谈会上，企业代表避风塘美食总监堵丽萍、商户代表老虎灶喫咖啡店主王溪分别从连锁企业和个体商户，以及为什么在、为什么不在街铺开店的不同角度，讲述在基层街市营商的感受。

堵丽萍提到，连锁餐厅较少在街市开店，这背后有多种原因。一是，街铺信息获取难和选址难、产权复杂造成办证难。二是街铺外摆限制严格，免费等位区这类小目标都不易实现，也很难找到合适的卸货点。三是，各区、街道有个性化的店招要求，但作为连锁品牌店招是标准化、统一的，两者之间有时难以协调，且多为事后监管、处罚，缺乏事前沟通。四是，街铺“事多”且“单打独斗”，难以找到方便的协调渠道。

而在历史风貌街区经营的王溪将周边居民建议融入店铺设计改造，维系了和谐的商居关系。她发现，开放给行人的咖啡馆的外摆很受欢迎，老人走累可以坐一坐。不过，在路边公共空间，还存在电动车停放和行人、店铺之间的冲突。

此外，部分店铺面临着街区改造更新过程带来的经营压力。更新过程中，居民拆迁、商铺腾退，搬迁对店铺带来的成本和营收影响很大。同时商业氛围衰竭，街区整体人流量“巨大下降”，留守店铺经营额也直接“腰斩”。并且这一封存、更新开发的过程，短至两三年，长则十几年。

对街铺如何寻求协调和支持的问题，王溪提到，其所在的街道，向所有商户发放“商户联系卡”，卡上写明商户可能遇到的问题及对应街道的部门和联系方式。这为从下而上反映问题和需求提供了渠道。

2024年12月5日，“街市营商，多元对话”上海基层营商环境对谈会现场。

居民关注：设摊中的活力和安全，基层沟通和上下互动

松江居民顾嘉峰、浦东居民孙月悦分别从秩序、食品安全与活力、“烟火气”两种不同的角度谈论到街市。

顾嘉峰说，其居住的地区在晚上或深夜有一些流动摊贩，也有当地农民摆摊卖菜，方便、便宜，仍顾虑食品卫生、安全隐患。他也提到，在部分较窄的道路上，外卖员为了送餐方便将车任意停放在马路上，造成机动车无法行驶，希望加强“规则”意识。

他还注意到店招整治现象。他理解店招更新主要是出于安全，并体现和吻合上海的发展规划，但他认为应该在装潢、办证环节，主动告知、沟通，而非事后拆除整改。

而孙月悦认为家附近“小店太少”，更希望有更多样的线下“顺路”消费环境，并认为这是城市生活“幸福感”的来源之一。她2017年搬到其居住社区时，附近沿街店面被拆除。后来还目睹原本在其回家路上的新疆烤串摊贩被“拉走”。这些使得市民能在随意散步过程中、顺便买东西的地方变少了。希望上海在生活社区也能有丰富、具有体验性的线下消费场景、“烟火气”更多些。

她赞同澎湃研究所调研报告提出的有关增加“自下而上”渠道、激发市场的活力的建议，同时提出了个人的补充建议：一是加强基层政府和商户的信息沟通，包括街镇有哪些管理服务部门，有哪些信息沟通或传递渠道。二是“自下而上”的设摊申请，也需要考虑街区的规划，可能不是某一个商户能提出，而是需要街区上的一些商户或者一条街整体“形成一个申请的主体”，管理上更具可行性。

基层营商环境管理者——街镇主官

街镇管理者处于基层营商环境问题的枢纽位置。他们一方面要直接面对大量企业/商户、居民，并解决问题；另一方面，“上面千条线，下面一根针”，街镇也是落实市、区政策，或者向市、区级部门传递信息的重要环节。

工作难点一：街市商户监管和商居矛盾处理

在城市街市空间，基层营商环境工作难点，主要包括商户和居民间纠纷、设摊和外摆、店招协调等。

“有些餐饮店不断更新环保设备导致成本不断提高，但由于居民反复投诉，我们要去不断地‘查它’……这可能对这些小餐饮业也是不公平的，我们怎么来平衡?”

由于毗邻社区，一些街市上的餐饮店经营带来的噪音和油烟问题对居民生活造成影响。例如，徐家汇街道的天钥桥路等路段的餐饮企业聚集，虽然一些企业已经在更新环保设备、增加成本投入，但店铺经营总是不可避免地带来大量居民投诉。投诉后处理属于事后监管，“居民投诉后街镇去处理‘只能罚款’，对小企业未必公平”。徐家汇街道建议，针对餐饮企业，特别是油烟噪音较大的烧烤店等餐饮类型，能否在发营业执照时就考虑选址问题，而非事后进行监督罚款。此外，街道也从中进行协调，例如和餐饮经营户进行沟通，提出可能的“业态调整”或从“重餐”改成“轻餐”的建议，或向居民开展法律法规宣传，沟通油烟排污污染测定标准和数字。

除了餐饮油烟，在游人较多的街区，商户经营中的灯光、噪音也会引发商居矛盾。如湖南路街道以武康大楼为标志性建筑的武康-安福街区，此类商居矛盾比较凸显。湖南路街道正在试图通过管理、引导该街区的业态（特别是新业态），以及为企业和居民搭建“共商议事”平台，来尽量缓解维持商居关系的平衡。

2024年9月11日，上海街镇营商环境座谈会现场。

徐家汇街道和曹路镇提到流动摊贩管理的问题。徐家汇街道感叹，每次万体馆开演唱会，都需要派一百多人来管理设摊、共享单车等，行政成本高。而曹路镇在这方面略有心得。其25万人口中流动人口占比高，相应地流动摊贩非常多。镇长认为，与其城管耗费大量精力赶来赶去，不如“收编”，“解决食品安全、环境卫生问题就可以了”。

针对外摆设摊的弹性管理，曲阳路街道认为可以结合市发改委发起并已经在施行的以街区为单位的商户门责信用机制。如果商户在经营过程中的经营信用好，门责履行程度高，垃圾清运、环境卫生等记录良好，“可率先申请设摊外摆”，以实现双向互动。

徐家汇街道还回应了店招问题。上海城市更新、“旧改”“美丽街区”建设等带来沿街店招店牌的调整。他坦承原则上并不要求“统一”。街镇主要通过聘请“城市规划师”，根据区域的不同特色进行设计，其中确实遭遇与商铺个性化需求的矛盾。例如某连锁药店招是全国统一，色彩鲜明，肯定与该街道规划的不同。他们与区相关部门协调，最终得到支持，基本符合了商户需求。

工作难点二：产业商业载体供给，如何适应经济活动需求和变化？

作为较近距离感受经济社会的基层政府，街镇发现产业和企业在发生变化，需要改进城市经济载体——园区、商务楼宇甚至土地等——的使用，以更适应经济活动的变化，这还可能涉及优化规划、改进制度政策等。

第一类经济载体是商务楼宇。多个城区街道提到，楼宇产权分散、改造资金压力大、政策支持、覆盖不足，导致老旧楼宇更新改造推动困难，影响了整体商务能级的提升。例如，天山街道希望将科技大楼改造为长租公寓，但归集分散的产权需要前期大手笔的投入和大量的谈判工作，导致原本愿意支持的小业主积极性下降。他建议是否能结合城市更新从设计层面调整楼宇用途。

此外，南京东路街道发现，近来商务楼宇会出现短租公寓、影剧院等新兴业态，以及“非改居”等“多用途混合”现象，虽然带动经济作用明显，但业态混合带来大量卫生、噪音投诉。同时，装修的消防验收出现“无标准适用”的问题。“以前，商务楼宇可以按照上海市‘商务楼宇管理条例’管理，现在新入驻的小剧场剧院空间要重新改造装修，改造空间和用材思路比较特殊，商务楼的消防等管理要求已经不适用，怎么管？”此外，还有管理职责落实不清晰也困扰街镇：“短租公寓经营不需要任何证照，文旅局、公安局、卫检所都管不了。”

第二类有关园区。一家新企业落地后是否能享受产业政策，是企业选址的重点。目前，上海市政府针对产业社区实施针对性的产业政策和激励措施，意在带动产业在特定位置特别是园区的集聚。但企业选址主要与产业生态等市场因素有关，不一定在政府规划的产业园区内。企业选址与上级规划错位（在规划工业用地之外）是否还能享受政策，成为街镇工作的困惑之一。

曹路镇表示，目前上海的企业在产业社区之内才能做研发、做工业，享受产业政策；在供给端，不在产业社区内的载体，即使有工业产证也很难进行改造工程的“报建”“环评”，造成厂房资源闲置。同时商务楼宇很难引入轻质、数字化的工业研发功能去化困难。“如果街镇不能用产业政策留住企业，而仅用财力留住企业，稳增长就很难实现”, 曹路镇表示。

曹路镇、广富林街道建议，能否考虑适当放宽产业政策的空间适用范围，让园区之外的企业也能适用街镇区域性质的市级产业政策，同时为企业退出既有产业载体制定引导政策，让原本没有产业空间的街道也能更有招商和服务竞争力。

第三类是厂房改造。如江川路街道有较多的存量老厂房资源，处于“低效”利用状态，期待转型，例如停产的燃料化工厂。部分老厂房空间街道已介入改造，但由于工业用地性质对后续作为休闲和餐饮空间的经营、办证带来限制。长白新村街道也有大量老厂区转型的需求，包括工业上楼，但转型经历的环评、消防审批周期仍然较长。

第四类是郊区乡镇的“战略留白区”用地。如山阳镇的工业区内大部分被划为战略留白区，控制扩建。但部分企业是早期来沪投资的浙商，当初设施能级较低，希望自投资金改造升级改建。但这类项目审批中遇阻，导致企业放弃该用地，改投外地。建议考虑允许适当进行改扩建。

横沙乡也有大量战略留白区，因而考虑发展生态农文旅产业，但遇到问题：一是有较好点位优势的农民自建房想翻新为民宿，但不在“允许建设的区”内，以及受保留村、撤并村等分级限制，从而“想干不能干”。二是有企业看中部分林地、水系资源做休闲娱乐项目开发，如树间跳动、勇敢者道路等，原则上似乎允许，但实际未能落地。其建议在规划用地点状调整、经营使用上，适当放宽政策限制、简易程序，营造良好商业氛围。

工作难点三：“12345”居民投诉机制应优化，商户沟通渠道须完善

12345工单派遣机制是一种重要的民生反馈机制，在当前已成为市民反映问题的主要渠道。其运作过程需要属地化解决、街镇有“兜底”责任，而投诉处理满意度也纳入了公务员考核机制。在这样的背景下，以莘庄为例，2014年全闵行区仅有2000多件，而2024年仅莘庄镇投诉达1.6万件，而莘庄镇总共才1.9万家市场主体。街镇普遍反映，投诉量增幅大、数量多，给街镇“兜底”工作带来不小的挑战。

有的投诉为重复投诉或不实投诉。山阳镇曾连续8天接到对同一个企业私设油漆房，往下水道倾倒油漆、污染环境的举报工单。经过市区镇三级部门核查，该信访件主要情节不真实或不存在，但仍然重复下发，对企业和街道都造成了工作压力和负担。

还存在恶意投诉。闵行莘庄镇提到恶意投诉（职业打假）占比很高，“除了50%是**企业（某大型生活服务类企业）投诉，剩下50%中超6成是恶意投诉”；“一个所30人左右，80%-90%的精力都花在处理投诉上。”

这些现象意味着12345工单派发和处理机制可能需要优化。洋泾街道建议，能否从市级、区级层面把“职业打假”的恶意投诉行为作为违法行为来处理。同一企业同一类问题的投诉工单，能否归并为一件，减轻基层工作量。山阳镇建议，应优化市民热线工单及信访工单的派发机制，受理前添加一道前期甄别和判定环节，对于已经认定为不实的诉求，允许不予受理。

此外，街镇管理人员本身专业性不强，遇到专业性强的12345投诉处置难上加难。例如，浦东新区洋泾街道提到，12345大会曝光了其辖区的一家旅游消费担保企业，有投诉服务费高、担保费多以及超范围经营等问题。由于缺少专业性，街镇处理此类问题如同“小马拉大车”，感到“手无寸铁，只能赤膊上阵”，难度很大。南京东路街道建议，对于“小马拉大车”问题，能否通过在市级层面建立分类的、有效期内的政策库，提升基层人员的专业度。

街镇不仅服务居民，还承担沟通、服务辖区企业、商户的职能。上一节企业已提到，部分街镇或部门沟通渠道不畅，导致较多事后处罚、整治，缺少事前商议、指导。针对基层政商沟通问题，徐家汇街道分享了自身经验。一是，推动居委会打破所谓“小区围墙”概念，对围墙内（的居民）和围墙外（的企业）都是统一进行日常管理、服务、对接、协调，并由居委会搭建与街镇政府沟通的协调会平台，实现“片区治理”。第二，加大巡逻和发现力度。例如城管在日常的巡逻中发现店招更换的，主动提供办理渠道和政策信息，或鼓励居民告知居委会。

为方便企业提问题，曲阳路街道受市民热线12345启发建立了曲阳“企业热线一码通”机制，并实现企业诉求闭环处置。该机制以经发中心为枢纽，统筹街道各部门，必要时上交区级，及时响应，限时办理答复。通过该机制已切实解决了一些企业的问题，留住了企业。

工作难点四：基层管理者能力和权责

基层街镇管理者事务面广。在街镇营商会议座谈会上，街镇主官们被问及其各类工作如何分配时，大多答曰：企业营商、社区居民、安全三类各占三分之一。同时，街镇基层政府处于行政层次体系的末端，一般多是执行上级的政策指令，话语权弱。对一些熟悉本地情况、富有做事积极性的基层干部来说，有时会感到“有力使不出”，有时涉及向上报批的项目会出现效率低、难落实的情况；他们“自下而上”发现的问题、提出的解决方案，可能会遭遇“自上而下”的刚性规划等的制约；还存在权限未落实、能力不匹配等局限。

洋泾街道表示，区域内水域空间丰富，街道政府想围绕水做文章，打造滨水公共空间和商业空间，但水域空间管理部门众多，改造项目难落地。“上海河道管理部门是水务局，区层面管理部门是生态环境局，水上运动管理部门是体育局，区层面管理部门是文旅局，管理部门众多。”并且，上海市对河道、桥下、屋顶绿化等公共空间进行商业化利用的配套文件和明确支持政策、文件的设计和制度设计路径不明确，水域公共空间改造升级难以落地。

横沙乡、南桥镇等街镇主官坦承，有关企业的问题，基层“可能更多提供的是情绪价值”，解决问题需要往区、市逐级上报，流程相对较长。横沙乡建议，建立企业服务的跨层级、跨部门、跨区域的线上协同处理通道，缩短整个解决流程和时间。针对现有项目审批进程效率缓慢的问题，曹路镇建议，能否改善机制，推进各部门审批同时“组团式”审批，或者个别事项审批权限能否逐级下放，由市级进行指导、监督、验收及责任追究，从而提升审批效率。

当然，街镇也介绍了由于得到市区相关部门的大力支持，而得以顺利开展的案例。如长白新村街道推动老厂房转型，吸引医疗器械企业落地，“每一个环节都需要市级部门跨前一步”，不然项目肯定落不下来。曲阳路街道也表示，其“青春一里商业街区”包括开放外摆等试点虽然最终成功，但“自下而上”推动，沟通成本高、时效差，要进一步推广有难度。

北站街道为其辖区苏河湾沿岸的国际影像艺术中心成功申请外摆，也得益于市区相关部门“服务企业、优化营商环境意识”的提升。虽然据规定，设摊、外摆管理事权在区级，但也须服从市级部门指导，以保证“手势一致”。

除了各层级间权责关系、服务企业和基层一线意识等，专业能力和人才队伍也是街镇管理者自感薄弱的部分。如奉贤区南桥镇认为仅凭自身资源储备，较难很好地服务辖区外商、传递国际形象，基层人才“极度欠缺”；加上基层工作量大，人手紧张，希望加强“赋能”。江川路街道也提到了基层人手有限、压力大的难题。

基层营商环境被重视，说明上海营商环境优化已取得长足进步，进入到较深层面：不仅持续对标世界银行“营商环境/宜商环境”标准，争取交出作为国际化大都市的漂亮“成绩单”，还积极关注上海市场企业的切身获得和感受，重视营商环境优化的实效；不仅在“放管服”、提高政务服务效率和便利度上持续改进，还逐步踏入“深水区”，涉足政策优化、制度性改革领域；不仅支持大企业、科技企业，还更加“下沉”，关注到“面广量多”但相对沉默的中小微企业。这也符合近年部分领域城市管理权有所下沉的趋势。

但同时，基于上述三场会议初步呈现的信息，澎湃研究所研究员认为基层营商环境需要在两个层面开展“上下互动”：

一是城市管理者与多元使用主体之间的“上下互动”。城市经济空间的所有者、使用者包括企业/商户、居民/市民等，复杂的现代城市社会需要具体、个性地解决在地问题，尽可能多地将企业、居民纳入城市治理，开展对话、协商。

二是城市行政体系内部，市区级与街镇基层的“上下互动”。重视基层营商环境，并不意味着让基层管理者单独担责。剖析基层营商环境的种种案例，不难发现其背后常常有上层制度、政策的制约，或者存在层级和部门间权责分工和流程障碍，甚至资源和组织能力配置等问题。如果要让基层街镇担当营商环境管理的关键角色，那么就需要重新检视和反思行政系统的责任-权限-能力的适配议题。市区两级部门，也应担起完善体系的责任，并主动由管理者、指令者，向对一线基层服务、支持的角色做适当转变，从而真正构建注重一线、反应迅速、服务市民和企业的城市管理系统。