两会之声｜“意定监护”落地难，委员提出亟需明确牵头部门

摘要： ...

老人将自己的房产转赠水果摊主引争议、独老想入住养老院或手术需签字但因监护人缺失而过程坎坷……随着我国人口结构趋向少子化、老龄化，孤寡老人、空巢老人等情况将愈发多见，老年人因监护人缺失面临的问题也日益凸显。

成年人在自己清醒时，选择一个自己最信任的人或者组织作为自己失能后的监护人，通常被叫做“意定监护”。《中华人民共和国民法典》第三十三条规定：“具有完全民事行为能力的成年人，可以与其近亲属、其他愿意担任监护人的个人或者组织事先协商，以书面形式确定自己的监护人，在自己丧失或者部分丧失民事行为能力时，由该监护人履行监护职责。”

“这一关于意定监护的规定，是对我国监护制度的重要突破，但是，由于相关法律规范尚不健全，实践中存在一些问题，目前该项制度距离真正落地还有一段距离。”上海市政协委员、上海市第二中级人民法院副院长蒋浩告诉澎湃新闻记者，2025年上海两会上，她与陶利萍、潘建安三位委员带来了《关于完善意定监护制度的提案》。

从律法层面，蒋浩观察到, 《中华人民共和国民法典》关于意定监护的规定主要基于我国实际情况并借鉴境外立法例创设，但现有关于意定监护的法律规定多为原则性规定，在实施中缺乏具体化、程序化、可操作化的地方法规和配套制度，各职能主体之间亦缺乏明确的职责清单，难以将上位法有关规定落地、落实。

此外，蒋浩认为，意定监护协议的执行目前也有不规范的地方。比如，监护人、被监护人、监督人的权利义务指向不够明确，导致后续协议履行困难甚至无法履行；民政、街道、居（村）委与法院、房屋登记等部门之间存在信息壁垒，可能发生意定、指定监护权冲突的情形，亦会造成相关职能部门获取的监护信息错误。

上海市政协委员、民进上海市委专职副主委蒋碧艳参加2025年上海两会。 受访者 供图

记者在采访中发现，上述问题与上海市政协委员、民进上海市委专职副主委蒋碧艳的想法不谋而合。蒋碧艳在2025年上海两会上联合17位委员提交了《关于完善对失独群体老人养老服务的提案》，也提到了意定监护牵头部门不明晰的问题。

“民政、政法、医疗、金融、社工等，它的具体落地涉及很多部门，实施过程中又可能有很多变数，谁来承担主要责任？所以这时候，更需要一个强有力的部门来做牵头工作，也需要加强立法。”蒋碧艳谈到，体系建立后，意定监护的各项具体实施细则才有往下推的动力和能力。

如今，包括上海在内的全国多个城市，都在推进意定监护的探索，一些老人会找到社会组织签订意定监护协议，解决急难愁盼问题。但在蒋浩看来，被监护人找不到合适监护人的情况仍时有发生；机构组织担任监护人机制也尚不健全，准入、监管标准缺失，且被监护人一般没有能力鉴别选择，“有的社会组织如今有非常好的管理人员，肯对老人负责，但三五年后换人了，服务的接续性能不能保证？机构的稳定性如何？这方面，整个社会的标准化体系还没有形成。”

此外，蒋浩与蒋碧艳均在提案中谈到了意定监护流程复杂的问题。“订立、解除意定监护协议均是以被监护人具有行为能力为基础。行为能力认定涉及老年人重大人身权利处分，意定监护具有较强的自主性、合意性，特殊情况下还具有紧迫性，程序烦琐会影响老年人对意定监护制度的选择。”蒋浩等人在《关于完善意定监护制度的提案》中陈述道。

针对上述问题，可以怎么做？两份提案给出了建议：

第一，完善监护配套制度体系。尽快建立监护专项制度体系，优化顶层设计，构建以家庭监护为基础、社会监护为补充、国家监护为兜底的老年人监护体系；明确职责清单，做好细化规范，建立民政部门牵头、司法等有关部门协同配合的老年人意定监护体系，制定监护人、被监护人、监督人职责清单或指导性的服务标准。

第二，做好协议规范化建设。推行意定监护协议示范文本，预设常见问题并形成协议条款，弥补制度施行初期各方法律意识及既有经验的不足；考虑建立意定监护协议备案制度，发挥主管机关监管职能，及时发现显著侵犯老年人合法权益的行为，增加制度公信力；建立民政部门、街道、居（村）委、法院、公证机关及房屋登记等部门的数据共享平台，避免信息错误。

蒋碧艳举例，近期嘉定法院推出的“监护台账”具体规定了意定监护操作过程中，意定监护人、监护监督人应该如何履职，如何合法有效地实施相关监护行为，并指出了未能履职可能面临的法律风险，或可借鉴参考其经验做法。

第三，发展职业意定监护组织。探索和培育职业意定监护组织，明确准入资格、履职要求、监护职能及制度保障等；加大从业人员培训力度，将意定监护纳入国家职业资格目录，享受个税扣除优惠；培养志愿服务队伍，积极鼓励引导包括律师、医师、护士、营养师、心理咨询师等在内的社会专业人士参加志愿服务活动。

第四，建立多样化的行为能力认定体系。发挥公证在行为能力认定中的作用。公证兼具效力强和效率高的优势，可以有效满足老年人对监护事项审慎处理和节省精力的需求。从实践来看，现有意定监护的成功案例多是以公证作为规避风险的方式；允许多样化的行为能力认定方式。人民法院通过特别程序进行的行为能力认定当然具有法律效力，此外亦可设置较为严格的规定，将紧急情况下符合一定级别的医疗机构出具的医疗证明作为意定监护中的行为能力认定证明。

“如今上海有相当一部分老人是有一定经济实力的，但他们可能因失独等，造成监护人缺失，从而带来生活上的诸多不便。如果体系完善，这些有需要的老人便能更放心地通过意定监护这种方式，让自己安享晚年。”蒋碧艳认为，这也有助于一些社会组织创新发展并增加更多就业岗位，“往大了说，或许也是银发经济一个新的增长点。”