观察｜今年2万亿置换隐债的专项债已披露：怎么分配？能给地方政府带来什么？

摘要： ...

中央经济工作会议12月11日至12日在北京举行，会议分析当前经济形势，部署2025年经济工作。会议提到，支持经济大省挑大梁，鼓励其他地区因地制宜、各展所长。

值得一提的是，去年经济工作会议提到，统筹好地方债务风险化解和稳定发展，经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献。也就是说，今年的中央经济工作会议在提及“经济大省挑大梁”相关表述时删去了对化解地方债务风险的表述。

“前期的化债政策将有利于缓解地方政府的流动性的风险，提高了地方政府发展经济的能力和积极性。”对于上述表述上的变化，粤开证券首席经济学家罗志恒对澎湃新闻分析称，地方政府债务短期流动性风险已经得到明显缓解，而且会议明确提出要增加赤字和确保“三保“稳定等，地方财政短期不成为经济的制约因素，还要继续观察形势变化，当前不必再专门提出地方债务风险的问题。

12月11日，今年用于置换存量隐性债务的2万亿再融资专项债券也已全部披露，分配给了33个省（区、市、计划单列市）。据澎湃新闻（www.thepaper.cn）不完全统计，11月12日至今，全国29个省（区、市）和4个计划单列市披露的用于置换存量隐性债务再融资专项债券总额为20000亿元。此前11月8日，十四届全国人大常委会批准增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。新增债务限额全部安排为专项债务限额，分三年安排，2024至2026年每年2万亿元。

怎么看今年已披露的2万亿元化债限额的分配？有何信号？

隐债余额较大地区会获得更多的债务置换额度

分区域看，29个省（区、市）和4个计划单列市披露的发行额度由47亿元-2511亿元不等。据澎湃新闻不完全统计，共有6省拟发行超千亿元用于置换存量隐性债务的再融资专项债券。其中，江苏省今年拟发行2511亿元再融资专项债券置换存量隐债，拟发行额度居各地区首位。

截至目前各地用于置换存量隐性债务的再融资专项债券披露情况 数据来源：中国债券信息网

“隐债余额较大的地区会获得更多的债务置换额度，而隐债余额小的地方会获得更多专项债额度用于回报率更高的增量投资。拥有较大比例未偿隐性债务的城投企业将在化债中获得更大去杠杆的空间。”惠誉评级亚太区国际公共融资评级高级董事孙浩对澎湃新闻表示。

财政部长蓝佛安今年10月表示，截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%，债务风险可控；12月，蓝佛安刊文称，2023年末，经过逐个项目甄别、逐级审核上报，全国隐性债务余额为14.3万亿元。

标普信评工商企业评级部总监王雷对澎湃新闻表示，对于2024年11月9日至今发行的用于置换存量隐性债务的再融资专项债，各省份额度分配的首要参考为各省隐性债务余额。从目前的发行结果来看，本轮发行较大的省份依次是江苏、湖南、山东、河南、贵州和四川，规模均超千亿，6省份城投债务规模较大，隐债规模可能也较大。广东、上海、深圳由于隐债清零，此次没有发行。另外，考虑到化债是为了发展，未来新增专项债额度可能向资金使用效率更高的东部沿海区域有更多倾斜。

东方金诚研究发展部执行总监冯琳对澎湃新闻分析称，财政部向全国人大常委会作的《关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案的说明》明确提出,“根据地方政府隐性债务规模，按照全国统一比例，分配地方政府债务限额”。这意味着，化债额度的主要分配标准是各地存量隐性债务规模。

隐债置换能给地方政府带来什么

今年已披露的2万亿元置换存量隐债的再融资专项债券能给地方政府带来什么？

王雷表示，此次2万亿资金对地方财政形成较为有力的补充，弥补土地出让金下滑的缺口。此2万亿债券虽有特定的置换用途，但节省了其他财政资金，不仅及时地缓解了地方债务压力，也保障了基层财政体系的运转。

冯琳认为，截至2023年末，全国地方政府隐性债务余额14.3万亿元。本轮化债中，财政部安排6万亿元债务限额置换地方存量隐债，再加上2024年起，连续5年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，合计直接增加地方化债资金10万亿元，对存量隐性债务有比较高的覆盖度。对于规模更大的城投经营性债务，将主要通过与金融机构协商展期、置换，以此缓解短期偿债压力，以及加快推进城投平台市场化转型，提升城投自身造血能力和偿债能力等方式予以化解。

孙浩表示，财政部公布的10万亿元地方债务化解方案是近年来力度最大的支持化债举措，通过明确金额、渠道和时间，增强了透明度和责任划分。通过专项债债务置换，而不是地方政府自身财力，化解大部分隐性债务。地方政府需要用自身财政收入偿还的隐性债务将在2024年至2028年期间从平均每年2.86万亿元减少到4600亿元，这为地方政府提供了更大的财政灵活性，以维持必要和发展的支出强度。

增加地方自主财力有助于加快地方化债进度

今年的中央工作会议提到，统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力。如何理解增加地方自主财力？这将如何影响地方政府化解隐性债务？

王雷认为，化债是为发展经济减少掣肘，发展经济又可以促进债务的化解。地方经济不断增长，财政依靠经济内生增长来提高税收收入，或可拓展税源，帮助地方债务的化解，形成良性的循环，但此过程需要时间来实现。

冯琳认为，增加地方自主财力的核心是扩大地方财权，增加地方财政收入规模。地方自主财力的增加有助于加快地方化债进度，确保化债任务的完成。

孙浩表示，财税体制改革主要针对增强地方政府的财政实力和改革完善中央和地方财政关系，包括增加的中央政府转移支付和优化央地税收（消费税）的分配比例。地方政府将有更大的自主权来调整城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加的地方附加税。增加这些税收可以增强地方政府的税基，部分抵消房地产相关收入的下降。长期来看，改革将为地方政府提供更多激励和工具，以提高自身财政收入能力并增强支出灵活性。财权事权匹配的改善有机会使地方政府有更多财政空间保证民生三保支出，以及对于广义公共部门债务的支持。