六十年来再现成功倒阁：法国第五共和面临“历史终结”时刻？

摘要： ...

虽然法国政治年年都处于“多事之秋”，政坛的争吵和街头的抗议几乎从未停歇，但2024年12月4日晚间，仍然被许多媒体称之为一个“历史性的夜晚”。当晚八时许，法国总理巴尼耶（Michel Barnier）领导的政府，被国民议会（下议院）的不信任案推翻。

当地时间2024年12月4日，法国国民议会投票表决通过一项对政府的不信任动议。

这一事件之所以被称之为“历史性”，不仅仅是因为上任仅三个月的巴尼耶内阁成了法国第五共和历史上最短命的政府。更重要的是：它成为自1962年以来首个被议会成功倒阁的政府，换句话说，政府被议会推翻这一戏码，在法国已经有60多年没有上演过，如今重现江湖。戴高乐所奠基的第五共和大厦，在这个晚上响起了隆隆的震颤声。

在巴尼耶内阁被推翻的次日，马克龙对全国发表电视讲话，承诺将迅速任命新总理、并宣布尽快提出一部临时规制预算的特别法案。但此次事件对于他本人而言，无疑构成了执政以来的最大危机。“总统辞职”的激愤声音，从此前街头抗议中蔓延开来，成了一度被政界和媒体拿到台面上认真讨论的话题。尽管马克龙本人对此断然拒绝，主流政党也都不将其作为现实选项。但这一诉求能够从边缘地带进入中心，本身就说明了政治氛围的重大变化。

从制度角度而言，这次倒阁的意义不容小觑：第五共和历史上第一次出现极左派和极右派同时崛起、大幅度压缩主流政党的空间、直至联手扳倒政府的局面。这隐隐显示出一种向历史窠臼复归的不祥之兆：因为从历史上看，尤其是第三和第四共和时期，政府能够稳定运作乃是例外，被议会频频倒阁才是常态。尽管今天这种戏码很难说会成为一种“新常态”，但时隔60多年后再度上演，仍然暴露出某种制度困局。

财政危机叠加政治危机

对于平时并不关注法国政坛的读者来说，政府被推翻的消息不啻为平地惊雷。然而从法国政治的演进脉络来说，这并不是一场突发事件，而是自2024年6月马克龙解散议会以来一幕冗长剧目的小小高潮。

此次倒阁的直接起因，是巴尼耶政府必须按照法律规定，在年底之前向议会两院提交并审议通过三项财政法案——2025年国家财政法案（PLF）、社保财政法案（PLFSS），以及2024年财政调整法案。然而财政赤字危机叠加政治碎片化危机，导致局面极其棘手。在社保财政法案上，巴尼耶政府无路可退，不得不诉诸宪法第49.3条（即不经议会表决，以政府责任押注直接通过法案；作为对价，反对党有权对政府提出不信任案，如不信任案未能通过，则相关法案则宣告过关），并由此触发了不信任案并导致“翻车”。

今年9月5日上任的巴尼耶，接手的是一个“烂摊子”：2024年下半年以来，法国的财政危机骤然升温。尽管和欧洲邻国（尤其是德国）相比，法国的经济状况尚不算太差，但增长率不及预期，加上疫情之后“不惜代价”支撑经济的成本难以消化，2023年度的公共赤字达到1548亿欧元，占法国GDP的5.5%，这已经远高于欧元区奉行的警戒线（3%以下）标准，欧盟7月份针对法国启动了过度赤字调查程序。更糟的是，2024年度公共赤字预计将继续攀升，占到GDP的6.1%。在这种局面下临危受命的巴尼耶政府，首要任务就是要想办法编制预算，通过节约600亿欧元开支，避免公共赤字的进一步恶化。而要达到这一目的，在各个领域中“勒紧裤带”便必不可少。

当地时间2024年9月5日，法国巴黎，法国总统府发布新闻公报说，总统马克龙当天任命米歇尔·巴尼耶为新总理，并责成他组建新政府。

然而，马克龙6月解散国民议会后，新一届议会呈现出“三足鼎立”格局。左翼联盟“新人民阵线”（NFP）、执政党和极右派分别掌握192、163、140个席位（包含各自盟友），三方之间互不买账，在预算方面的诉求多有冲突，难以达成一致。由于左翼联盟从根本上反对连续两届政府的撙节思路，主张以“劫富济贫”的方式化解危机，甚至继续扩大社会福利（这就意味着赤字规模进一步失控），因此出身于中右翼阵营的巴尼耶，除了调和马克龙派和共和党（LR）之外，只能将社保财政法案过关的希望，寄托在同极右派国民联盟（RN）之间实现妥协之上。

面对这种有利态势，国民联盟以“保卫法国人的购买力”为旗号，画出了四条“红线”——取消电价增税；取消政府原计划降低药品报销比例（5%）；降低企业税负；放弃养老金与通胀脱钩（此外还包括减少对非法移民医疗援助等次要诉求）。如果上述要求得不到满足，国民联盟便将投票否决社保预算法案。

面对极右派的要价，到正式提交法案的12月2日之前，巴尼耶政府先后在电价增税和药品报销问题上作出了让步（减少对非法移民医疗援助原本就是中右派诉求的一部分），而国民联盟也放弃了降低企业税负的要求，但在最后一个问题——放弃养老金与通胀脱钩的问题上，双方陷入了僵局。巴尼耶拒绝作出更多让步，于是国民联盟撕破脸，宣布将否决社保财政法案，而且在政府动用宪法49.3条的情况下，不仅本党会提出不信任案，同时也会支持左派提出的不信任案。

“多么不光彩的联姻！”

从9月5日正式上台，到12月4日遭遇倒阁，巴尼耶政府的寿命只有整整三个月，创下第五共和最短记录，让外界啧啧称奇。但如果审视议会选举之后的政治进程，可以说，这场失败几乎是早已注定的。曾经代表整个欧盟完成英国脱欧谈判的巴尼耶，如今拖着七旬老迈身躯（他在10月下旬还接受过颈椎手术），周旋于极左和极右派之间，最终仍然难以避免成为这场围猎的牺牲品。

往近里说，巴尼耶政府事实上从诞生之初，就面临着不信任案的威胁。巴尼耶本人具有鲜明的共和党色彩，因此他出任总理也被视为马克龙冷落左派、笼络共和党的“右倾”举措。10月4日，也就是巴尼耶上任一个月后，“新人民阵线”各党派便联手对其提出了不信任案，以此作为马克龙拒绝提名左翼人选出任总理的报复措施。但由于执政联盟和共和党力保新生的政府，国民联盟也无意参与，这次不信任案仅获得197票赞成，距离半数289票相去甚远。

然而对巴尼耶政府来说，这次失败的提案只是一份死缓判决书。它能逃过这一劫，很大程度上得益于极右派的“仁慈”，因为后者不想早早背上“搞垮政府”的骂名，更没有兴趣促成左派的复仇大业。国民联盟的领导人玛琳娜·勒庞（Marine Le Pen）和巴尔德拉（Jordan Bardella）颇有耐心地等待着出手的时机。

往远里说，此次触发倒阁危机的宪法第49.3条，作为强力推进改革、排除议会阻挠的手段，自奥朗德执政后期以来已经被历届政府多次使用，马克龙时期尤甚。究其原因，或是法案争议性太大导致执政联盟无法维持进退一致（例如退休制度改革），或是由于反对派占据议会席位优势（如此次社保财政法案），迫使政府不得不“霸王硬上弓”。但这种强硬手段并非没有代价，不仅引发左右两派极端势力对第五共和体制“反民主”的批评，同时也一次又一次地在执政阵营产生离心力，在无形中加剧了“制度损耗”，积累了酿成倒阁危机的因素。

2023年3月，博尔内（Élisabeth Borne）政府动用宪法49.3条，为退休改革强行闯关，当时已经亮起了这种“制度损耗”的红灯：3月20日一项针对政府的不信任案，仅仅差9票而未能通过，相对于倒阁所需的289票，这可以说已经近在咫尺，博尔内险些抢先巴尼耶一步，创下“六十年未有之变局”。

当地时间2023年4月18日，法国巴黎，法国总统马克龙和法国总理伊丽莎白·博尔内在爱丽舍宫与法国雇主协会、法国中小企业联合会和地方企业工会的领导人举行会议。

值得注意的是，2023年这次倒阁操作之所以险些成功，是因为在左右两个极端之间，出现了一个中间派小党团“自由、独立、海外省及领土”（LIOT）提交了不信任案。此前左右两个极端水火不容，断然不肯为对方的不信任案背书。而一旦找到双方都能接受的公约数，或者其中一方改变策略、不惜“把手弄脏”，两股反对力量实现合流，便对政府构成了切切实实的威胁。LIOT的不信任案体现了前一种可能性，而此次巴尼耶政府被倒阁，则是后一种可能性化为现实。

11月下旬以来，随着提交社保财政法案的最后期限临近，各方博弈逐渐走到了“图穷匕见”的地步。11月21日，左派各党领导人联名发文，威胁如果政府动用宪法第49.3条强推预算案，左翼联盟将提起不信任动议。国民联盟也反复强调自己的“红线”不容越过。

12月2日，巴尼耶眼看同国民联盟妥协无望，宣布动用宪法第49.3条，左右两翼政敌随即宣布将兑现此前的威胁。但二者的区别是，左派虽然立场激进，却始终恪守道义立场，不会投票支持极右派提出的不信任案；然而，极右派的手段却要“灵活”且“实用”得多，为了扳倒政府，不惜同自己的敌人站在同一个战壕。这不是国民联盟第一次采取这一策略，但这一次的不同之处在于：危机的积累正在逼近临界点，而左右两方对于政府的敌意，甚至超过了它们彼此之间的对立。

在不信任案投票之前的发言环节中，尽管巴尼耶近乎恳求地呼吁各党派议员“担负起责任”，寄希望于反对派内部的异见者能够挽回局面，但最终，冷酷的党派营垒逻辑还是占据了上风：不信任案得以通过的331票，基本就是“新人民阵线”和国民联盟（及其盟友）所有席位相加的结果，连社会党籍前总统、现任议员奥朗德都投下了亲手推翻政府的一票。立场右倾的《费加罗报》难以掩饰对倒阁的不满。该报社论作者Yves Thréard讽刺称，“国民联盟同‘新人民阵线’联手，以便让米歇尔·巴尼耶垮台——多么不光彩的联姻！”

前所未有的体制性困局

巴尼耶政府被推翻后，几乎所有媒体都将这一事件同1962年蓬皮杜政府的遭遇相提并论。不过技术层面上的不同之处是，当年反对派是援引宪法第49.2条（针对总体施政方针）而非第49.3条（针对预算）进行倒阁；更重要的差异是，这两次倒阁所处的政治环境完全不同。当年蓬皮杜政府被推翻后，得到戴高乐总统的力挺，后者随即宣布解散议会，大选后重新获得了议会多数，蓬皮杜官复原职，给议会杀了个“回马枪”。而如今，马克龙已经解散过一次议会，根据宪法在2025年7月之前无权再解散（他最近一次表态甚至宣称，在任期剩余事件里也不会再解散议会）。

这种尴尬局面，凸显出当下法国面临的体制性危机。

按照第五共和“半议会半总统制”的要义，首先，为体现“主权在民”的原则，总理人选应当尊重议会多数，总理领导的政府应对议会负责，议会有权通过不信任案迫使政府下台；其次，当议会掣肘施政时，政府也拥有反击权利，提请总统解散议会，意即“政府和议会谁对谁错，请全体选民来裁决”；再次，总统通过直选产生，和议会具有相同的合法性来源，议会无权决定总统的去留。

按照以上原则为标准，当下的法国几乎被卡在困境中动弹不得：议会中“新人民阵线”和极右阵营两大集团的席位相加，轻而易举地跨越了绝对多数界限，并且在几乎所有问题上都对政府造成掣肘；而根据宪法规定，总统不能在一年之中两度解散议会，因此至少在2025年7月之前，议会这种格局不会改变。与此同时，虽然总统在法律上不负直接责任，反对派（主要是极左派）却在扳倒巴尼耶之后，继续将矛头指向马克龙，认为只有后者辞职，才能让当下的困局找到出路。但马克龙本人对此又断然拒绝。

面对这种困局，一种“剑走偏锋”的解套思路是，既然常规机制运作遭到阻碍，宪法第16条赋予总统实施“特殊权力”，即类似于战争时期的临时独裁权力。但这种思路一经提出，便遭到法律学者们几乎众口一词的反对，因为在局势远未达到相应严重程度时诉诸这种“终极杀器”，不仅法律上难以自圆其说，更可能造成难以想象的混乱。无独有偶，和法国政府危机同期发生的韩国总统尹锡悦宣布戒严事件，也提供了一个反面例证。

和所有的制度类型一样，“半议会半总统制”的成效，在相当大程度上要取决于时势和人事，即所谓“制度必须与人事相配合”（钱穆语）。当年戴高乐将军宁可辞任总理，也不愿忍受第四共和的“政党（专权）体制”，东山再起后打造出第五共和体制，既继承了第三及第四共和的议会制传统，又为其注入强人政治色彩，以矫正议会制的流弊。但在此后漫长的承平岁月里，政治强人无用武之地，整个体制逐渐向议会制倾斜。1980-1990年代三次“左右共治”，既显示出这种“半-半体制”的韧性，也显露出它偶尔脱轨时的尴尬。马克龙试图重新激活其中的强人色彩，却遭到“朱庇特式总统”之讥讽，其权威在过去七年的多次大规模社会运动中逐渐遭到侵蚀，议会中的拱卫力量也从七年前的绝对多数跌到相对多数，乃至被左翼阵营反超。在总统强势、议会力量均衡的情况下，这套“半-半体制”能够发挥出其最大效能，但在总统受到削弱、议会极端力量看涨、权力版块“碎片化”的情况下，却更容易暴露出体制性的危机。

虽然法国媒体并未如此定性，但从总统和总理不来自同一阵营的角度来说，巴尼耶政府事实上已经是第四次“共治”，但这一次“共谁而治”的权力格局，比前两次更加混沌复杂。此前无论是密特朗时期的“左右共治”，还是希拉克时期的“右左共治”，政治界限大体上还算泾渭分明。但是到了2024年7月的议会选举后，没有任何一党在议会中掌握绝对多数，马克龙拒绝了居于相对优势地位的左翼联盟推出的人选，而中间派执政联盟和中右派共和党达成谅解，由出身共和党的巴尼耶出任总理，但这个所谓“共同基础”（socle commun）也并不掌握议会多数，只能试图在中左派和极右派之间的地带辗转腾挪、见招拆招，并寄希望于政敌不敢真的下重手发动倒阁，这种孱弱的政治基础，是最终遭遇倒阁的命门所在。

左翼：如何走出极端力量的掌控

时至今日，尽管马克龙依然“嘴硬”，声称并不后悔在今年6月解散国民议会，但所有人都清楚，眼下这种乱局的直接肇因，正是解散国民议会的轻率决定打开了潘多拉盒子，让极左和极右势力扶摇直上，挟持了政治进程。此次倒阁，很大程度上也正是极左和极右联手的产物。

当地时间2024年6月15日，法国巴黎，抗议者参加反对极右翼的示威活动。

要走出这种体制性危机，眼下看来，可能唯一的方式是争取部分中左翼力量的支持，尤其是将社会党整合进执政基础（更理想的情况则是捎带上绿党和法共）。根据马克龙阵营的设想，一个最简单的算术题就是：在现有“共同基础”四党不散伙的前提下，加上社会党的66席和LIOT的23席，便可以达到299席的多数，足以抵御极左和极右再度联手发起的不信任案，确保下届政府的稳定运作。

但要做到这一步，需要非常微妙精细的合纵连横。

严格而言，“新人民阵线”是一个泛左翼联盟，难以简单地给它贴上“极左”的标签。但在其内部的四大党派——“不屈的法兰西”、社会党、绿党和法共中，前者明显扮演着主导角色，并给整个联盟笼罩上一层激进色彩。对于“不屈的法兰西”来说，第五共和体制已经不足为信，它要的是全盘另起炉灶。无论是退休制度、移民制度还是总理人选，“不屈的法兰西”——正如其名所示——拒绝作出任何“屈服”和让步，也是最为热衷发动街头运动的政治派别。正因如此，它被主流政党斥为“反共和”派别。今天在法国政坛提及“共和阵线”时，向右的矛头指的是极右翼的国民联盟（如今也包括从共和党分裂出去加入其麾下的一小批人），向左的矛头便是极左翼的“不屈的法兰西”。

相反，社会党、绿党、甚至连历史上反体制的法共，如今都被视为可以被纳入“共和阵线”。尤其是社会党在政治光谱上相对而言态度最温和，但上次总统大选遭遇惨败后，政治声量跌至谷底，总书记福尔（Olivier Faure）力排众议，同“不屈的法兰西”结盟，用意也在于借助整个左翼联盟的动能，尽快将本党拉出困境。时至今日应当说这一策略是成功的，议会提前选举后社会党赢得66个议席，政治权重已经和“不屈的法兰西”不相上下，也有了和后者分庭抗礼的资本。

在整个左翼阵营仍被“不屈的法兰西”所裹挟的情况下，马克龙阵营在酝酿总理人选、推动预算案、乃至避免倒阁的过程中，始终有声音希望能分化“新人民阵线”，把社会党争取过来，组成一个从中左到中右的大联盟，从而摆脱“不屈的法兰西”和国民联盟对政治议程的绑架。但在倒阁之前，这一设想从未成功实现。而在倒阁之后，马克龙在12月10日召集了除“不屈的法兰西”和国民联盟之外的其他所有主要政党领导人共商国是，也仍然延续了这一思路。

此前早已和“不屈的法兰西”嫌隙丛生的社会党，似乎也在采取某种“极限施压”的策略：先是全力倒阁对政府“亮出肌肉”，然而转身和盟友划清界限，以便最大程度地谋得政治利益。就在倒阁仅仅两天之后，总书记福尔公开表示，愿意同马克龙派和中右派进行协商，组建新政府，条件是由左翼人士出任总理（但并不一定是来自“新人民阵线“的人选，这和“不屈的法兰西”形成微妙而重要的区别）。这一表态立刻得到了来自执政党内部的呼应，但同时也遭到了来自“不屈的法兰西”党魁梅郎雄（Jean-Luc Melenchon）的警告和指责。

随着政治协商的推进（尤其是12月10日会议的召开），左翼两大党之间的矛盾也明显升温。梅郎雄批评社会党甘心被马克龙“利用”，而社会党高层则公开指责梅郎雄“打破左翼联盟”，其所作所为不过是为了满足自己当总统的野心。看上去，在一场大胜之后，左翼联盟反而面临着前所未有的破局风险。

极右：见小利而忘义

在经济低迷的大背景下，极左和极右都在竞相争夺“保民官”的角色，同样祭出“民意”作为合法性的王牌，但选择角度各有不同。

在“不屈的法兰西”主导的左派阵营眼中，议会解散重选后，“新人民阵线”成为议会第一大党团，拥有不言自明的组阁优先权，因此马克龙拒绝授权左翼组阁的做法，是赤裸裸的“否认民主”。而国民联盟则反复强调，自己在议会选举中获得了近1100万张普选票，远多于左派和执政党，这才是真正的民意所向；之所以席位落后，完全是因为政治对手联手做局导致的；谁反对国民联盟，谁就是无视这1100万法国选民。

当地时间2024年3月16日，法国维勒潘特，法国左翼政党“不屈的法国”(LFI)为即将到来的欧洲议会选举举行竞选活动。

和极左派执着于宏大叙事、并对退休改革和无缘组阁耿耿于怀的做法不同，国民联盟尽管也反对退休改革，但在此次倒阁博弈中，非常精明地选择从小处入手，将电力增税、药品报销、退休金调整等问题提高到“保卫民众购买力”的高度，并将倒阁操作解释成“为退休群体争取利益”——通过倒阁以及挫败社保预算案，退休群体明年1月1日的养老金上涨幅度仍将和通胀率挂钩，亦即上调2.2%，而不是此前社保财政法案规定的0.8%。

然而，被推翻的巴尼耶政府并不是完全拒绝增加养老金，只是认为：在前两年高通胀的背景下，养老金已经随通胀率自动上调。而2024年通胀势头明显回落，为财政平衡考虑，2025年1月1日只上调约0.8%，7月1日为每月养老金低于1500欧元的群体再上调0.8%，使之总体增幅达到1.6%，这样既能保护弱势退休群体的购买力，又能节省出大约30亿到35亿欧元的开支。

但是这种委曲求全的经济理性，难以满足极右派的胃口。对于后者来说，他们更愿意看到退休群体因为每人每月可以多拿20欧元养老金而对极右派心怀感激——因为这是极右派的重要票仓——而选择无视1800万人因为社保预算被否决而无法享受减税优惠、农民群体期待的大规模扶助措施被推迟、政治动荡导致借贷成本上升而使国家承担额外利息开销……

此外，勒庞还面临着头顶上的一柄“达摩克里斯之剑”，即因为欧洲议会任职期间滥用欧盟资金而被追诉，如果检方诉求得到法院认可，勒庞可能会被剥夺2027年总统大选的参选资格（即便上诉也难以挽回）。因此对勒庞来说，对政府的持续施压，既是报复，也是解套措施——给政府施加的压力越大、自己的曝光度越高，越会让司法判决看上去更像是政治清算，从而为将来可能面对的不利境地争取出转圜空间。

历史仿佛终结，但并未终结

对于域外观察者而言，这次法国倒阁的消息，或许近似一个笑话，似乎全部问题的焦点，只不过是政府财政吃紧，想给退休群体少涨点养老金，而反对党不同意，于是政府轰然垮台。

这种思路固然过于简化，但联系到政治博弈的其他焦点问题——电力税、药品报销额度、企业税负、非法移民医疗待遇等等——仍然不难发现，此次围绕政府存续的种种攻防议题，都集中在社会民生上。或者说，各党派选择以社保财政法案、而不是国家预算法案上做文章、摆战场，固然有做给选民看的意味，但这本身就显露出“福利国家”的本色：历史在某种程度上已经“终结”，值得拼命的议题也不过是这些外人看来的“蝇头小利”而已（即便是右翼主导的社保预算，仍然不会大砍社会福利，区别只是微调幅度问题），远没有国防外交这些事关“大国崛起”的领域来得激动人心。

然而，历史真的“终结”了吗？显然没有。即便政府垮台、预算泡汤，法国似乎也并没有“国将不国”，整个国家仍然在一个大体上可预见的轨道上继续运作下去。对于平头百姓来说，这种稳定性无疑是可以切身感知的。但对于整个国家的长远发展、尤其是对制度的稳定性来说，这个“历史性的夜晚”仍然隐藏着不容忽视的风险。在同样冠冕堂皇的“人民”大词下，在电费、药费、退休金的“蝇头小利”背后，极左派和极右派对国家发展有着截然不同的愿景，而在对既有体制的敌视上，却同气连枝。第五共和在长达60多年的时间里，摆脱了在第三和第四共和时期标志性的内阁走马灯困境，如今在新的时代背景下显示出，历史仍有可能改头换面地重现。