【观察】规范完善特殊工种提前退休政策，国家应统一出台认定细则

界面新闻记者 | 张旭

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界面新闻编辑 | 刘海川

为积极应对人口老龄化，2024年9月13日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》（以下简称：《决定》），自2025年1月1日起施行。

其中《决定》第八条提到，国家规范完善特殊工种等提前退休政策。从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动等国家规定的特殊工种，以及在高海拔地区工作的职工，符合条件的可以申请提前退休。

早在上世纪90年代，我国对于特殊工种提前退休政策就已作出部署。我国特殊工种提前退休政策产生于计划经济时期。目前，仍然延用1951年中央人民政府政务院公布的《劳动保险条例》以及1978年6月国务院颁发的《关于工人退休、退职的暂行办法》以及《关于安置老弱病残干部的暂行办法》的相关规定。

上海金融与法律研究院研究员聂日明向界面新闻表示，从此次延迟退休的立意上来看，《决定》第八条将原有政策重申，表明国家对完善特殊工种提前退休政策的初心不改，也为了平衡《决定》提及的其他条款。

中国政法大学民商经济法学院教授、社会法研究所所长娄宇也持一致看法。他称，本次延退政策没有对特殊工种做另外具体的要求，应当继续沿用一直以来的政策。“考虑到特殊工种的客观实际情况，不具备再延迟的条件，不宜再做延迟调整。”娄宇说。

不过，一位不愿具名的人口学家告诉界面新闻，未来，特殊工种延迟退休也是大势所趋，具体延后的时间根据改革后的法定退休年龄确定，“可以提前退休3至5年，但不能无限往前推。最多是在法定退休年龄提前5年退休，这是一个基本要求。”

特殊工种提前退休需满足哪些条件？

1978年6月，国务院颁发的《关于工人退休、退职的暂行办法》和《关于安置老弱病残干部的暂行办法》中提到特殊工种提前退休的要求需要满足以下条件：特殊工种提前退休需符合男年满55周岁，女干部年满50周岁，女工人年满45周岁，缴费年限满15年，所从事工种在国家特殊工种目录范围内并达到规定年限，有毒有害满8年以上（含8年）、高温井下满9年以上（含9年）、高空特别繁重满10年以上（含10年）。

截止目前，关于特殊工种申请提前退休都需按照以上要求。

张心杨（化名）的父亲在武汉市黄陂区化肥厂一车间做操作工工作，其工种属于有毒有害类，在去年11月成功办理特殊工种提前退休。

“他长时间呆在有毒有害的车间，身体肺部有一定损害，而且和他一同在车间共事的同事基本都不在人世了。”基于对父亲身体的考虑以及父亲已满55周岁且也符合申报条件，张心杨在2023年上半年开始提前准备父亲的退休资料。

“必须在资料齐全且准确无误的前提下，才能成功办理。”张心杨告诉界面新闻，父亲申请特殊工种提前退休的各个审批流程都是自己帮忙跑下来的，“父亲当时的人事档案是手写的，档案中的年龄比身份证年龄小，而最后审批资料的时候是以档案为准，不能按照身份证的年龄为准。”

张心杨透露，当时找资料就用了半年，父亲的考勤表、工资表都需要在当地人社部门档案室查询，最好一年一张，能够证明从事有毒有害类工作8年或者8年以上。其他材料，包括在单位获得的奖励以及考试技能比赛等证明，还有医保和社保等原件资料也需要。

然而，因当时档案年龄与身份证年龄不符成了张心杨为父亲申报提前退休的难题。“后面，我找到了为父亲办理入职的人事，他已经80多岁了，拜托他出面佐证以及出具证明材料才能成功办理。”张心杨说。

张心杨称，目前，申请特殊工种提前退休的人员大多卡在审批流程上，“因为父母亲一辈的入职资料以及其他原件基本都是手写的，好多资料缺失或者不完善，老人只能坚持到法定退休年龄再退休了。”

目前，张心杨的父亲在去年退休后，开始了自己的再就业。在武汉一家老小区当保安，“父亲自己供着一套房，有房贷要还，而且只要不做体力活儿，身体是可以承受的，他自己也闲不下来。”

针对这次延迟退休相关决定的出台，张心杨表示，希望特殊工种尽量在要求范围规定的年龄下退休。此外，还需要完善特殊工种提前退休的相关政策，简化审批流程但同时也不应失去公正鉴别的能力，对那些在审批环节存在资料缺失的老人也希望有关部门作出相应的应对方案，“对于确实符合申请要求且身体机能造成损害的老人要达到‘应退尽退’的标准。”

特殊工种已不再“特殊”？

实际上，关于特殊工种提前退休政策所衍生的企业和职工以及职工与政府等二元对立矛盾问题叠出。

成都市青羊区人社局工作人员吴伦等人2020年在《四川劳动保障》期刊发表的一篇调研文章《特殊工种提前退休存在的问题及建议》一文中表示，在国有企业和县以上集体企业特殊工种岗位上的从业人员，随着几十年的不断消化，申请提前退休人员本应递减，但现在却不同程度呈现上升趋势。其中原因为特殊工种审批的唯一依据是本人原始档案材料，这里面既有欺骗作假和蒙混过关情况，也有破产停产企业档案材料缺失严重的因素。此外，现职业病防行特殊工种提前退休是按退休前社保缴费地实行审批，成都作为中心城市，各种渠道转入社保关系的特殊工种群体与日俱增，涉及企业面广，求证查实困难，给审批机关带来挑战和考验。

吴伦称，特殊工种提前退休等政策的实施违背权力和义务相对等的社会保障原则。养老保险制度实行社会统筹，各行业、企业及职工按规定标准缴费并实行统一费率。按权力与义务相对等原则，养老保险统筹基金无义务承担提前退休时间段的费用。

此外，市场经济体制下，劳动保护是企业责任，企业要靠自身力量改善劳动条件和工作环境，对特殊工种劳动者给予补偿，因此，应把职工应享有的福利待遇和养老保险制度区分开。企业特殊工种职工提前退休既要少缴五年养老保险费，又要提前支付五年养老金，造成基金收入的减少，加剧基金的负担和风险。

吴伦还谈到，在计划经济时代下，特殊工种的认定既不规范又不公正。他称，随着劳动条件的改善，许多特殊工种已不再“特殊”，需要进行清理和调整。而近年新生的行业和非公企业从事有毒有害或特别繁重体力劳动的职工又不能享受特殊工种提前退休，导致因企业属性不同造成待遇上的不公平。

最后，政策滞后，界线模糊，审批难度大。吴伦表示，在现实中，部分特殊工种职工会根据企业效益好坏作出选择，效益好的不愿意提前退休，效益不好的会想方设法办理提前退休。由于当前执行的特殊工种名录笼统，又缺乏相应鉴别手段，导致争议增多。

2019年9月24日，人力资源社会保障部在回复十三届全国人大二次会议第5755号建议的答复时表示，目前，特殊工种以及提前退休政策的劳动环境、实施条件和运行机制已经发生了很大变化，确实需要进行完善调整。

人社部表示，国家在调整退休人员基本养老金时，调整办法兼顾公平和激励的原则，调整水平与缴费年限、基本养老金水平等挂钩。而提前退休对参保人员退休后的养老待遇水平影响较大，从较好保障退休人员基本生活角度，不宜简单采取新开提前退休政策口子的办法。因此，我们提出了先加强管理，再调整政策的工作思路。

界面新闻注意到，此前在2018年11月，人力资源社会保障部下发《关于进一步加强企业特殊工种提前退休管理工作的通知》提出，通过建立全国统一的特殊工种岗位人员信息库、强化省级管理责任、规范审批流程及审批标准、实行双公示制度、建立权益告知制度等措施，加强提前退休审批管理；同时，通过规范管理流程、简化办理程序等措施，保障职工权益。

建议统一出台认定细则

未来，特殊工种的范围和认定标准将会更加科学和精准。一位不愿具名的人口学家向界面新闻表示，特殊工种的退休年龄应适应本次的延迟退休系统改革，国家应统一出台关于特殊工种申请提前退休的相关认定细则，对特殊工种的定义以及范围、认定标准作出具体明确的规定。

此前，中央财经大学法学院副教授李海明在文章《特殊工种提前退休问题探析》中表示，审批制面临的最大现实问题是已审批的特殊工种得不到更新，实践中执行的特殊工种名录亟待根据现实情况进行调整。

他称，在某种程度上，通过审批工种来实施提前退休制度已经不太符合实际情况。要认定提前退休的工作，本应从劳动者工作状态和环境出发进行具体的判断，而不宜僵化为工种目录。目前，提前退休工种审定异常复杂，客观上造成了抽象行政行为上的不作为。从提前退休工作认定的角度出发，特殊工种的抽象审批制应逐渐转化为具体的工作履历管理。

“也许，改审批为具体认定可以解决审批制的问题，便可以更为准确地实施提前退休制度。”李海明表示。

娄宇也认为，特殊工种是一个由工作环境、工作强度等客观条件决定的客观事实，其提前退休的认定应与劳动者的体能、耐受能力等客观情况密切相关，未来，退休方案相关细则应当建立在医学和统计学知识的基础上，养老保险基金收支不宜作为重点考量要素。

聂日明则建议，可以借鉴日本、英国等国外社保制度经验，政府和职工之间应设立中立的评估鉴定机构以及监督机构，通过操作流程和复议机制来解决国内特殊工种审批难、审批缺失等问题。